关于印发《阿坝州行政规范性文件制定技术规范（试行）》的通知阿府办发〔2023〕25号

阿坝州行政规范性文件制定技术规范

（试行）

为促进行政规范性文件制定规范化和科学化，切实提升行政规范性文件质量，结合我州行政规范性文件制定工作实践，制定本技术规范。

一、适用范围

本技术规范适用于州、县（市）人民政府，州、县（市）人民政府工作部门（含中央、省垂直管理部门）、派出机构、依法履行行政职责或者行使行政职权的挂牌机构以及法律法规授权组织起草、修改和废止行政规范性文件的工作。

行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的行政公文。

表现形式包括：满足上述条件的“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”，也有采用“方案”“规范”“规程”“规则”“制度”等。

满足上述条件的以下情形也属于行政规范性文件：

（一）转发上级机关规范性文件的同时提出了具体、细化的实施措施或者补充意见，并且针对不特定公民、法人或者其他组织的权利义务作出规定、造成影响的；

（二）为落实上级要求、开展专项行动、完成特定任务等而制定的工作方案或者实施方案中，内容针对不特定公民、法人或者其他组织的权利义务作出规定、造成影响的；

（三）指导意见内容涉及行政管理事项，且针对不特定公民、法人或者其他组织的权利义务作出规定、造成影响的；

（四）行政机关对存在裁量空间的行政许可、行政处罚等行政权力进行细化、量化规定的；

（五）工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理事项，涉及行政相对人应当具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的；

（六）对行政规范性文件予以废止或者宣布失效的决定；

（七）其他属于行政规范性文件的情形。

二、起草规范性文件的技术规范

（一）起草规范性文件的基本要求。

1.规范性文件的内容一般应包括制定目的和依据、调整对象和适用范围、基本概念的解释和界定、指导方针和基本原则、主管部门及有关部门的职责、实体和程序规范、法律责任、施行日期、有效期等。

2.起草规范性文件，应当结构严谨，条理清楚，层次分明，用词准确，文字简练规范，标点符号正确。

3.起草规范性文件，除有特殊需要外，一般不照抄上位法条文。

（二）规范性文件内容的设定限制。

1.对实施法律、法规、规章和上级规范性文件作出具体规定，但不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。

2.对法律、法规、规章规定事项作出可操作性的规定，但不得新设行政许可事项、行政处罚事项、行政征收事项、行政强制事项、减免退补税事项以及应当由法律、法规、规章规定的其他事项。不得增设实施行政许可的条件，不得增设行政处罚的种类，不得超越上位法规定的行政处罚幅度。

3.根据法律、法规规定应属于本行政区域的行政管理事项。

（三）规范性文件的结构规范。

1.规范性文件名称的表述。

规范性文件的名称应当准确、完整、简洁。规范性文件名称一般由发文机关、规范事项和体例形式三要素组成。除以书名号引用上位法名称外，一般不使用标点符号。

2.规范性文件的基本体例。

规范性文件的体例，是指规范性文件的体裁、结构。根据具体情况和实际需要可采用规定、办法、实施办法、意见、实施意见、实施细则、公告、通告、通知、决定等形式，具体适用如下：

（1）“规定”是指对某一方面行政工作作比较全面、系统的规范，“规定”一般既有实体内容，又有程序规范。

（2）“办法”是指对某一项行政工作作具体的规范。与“规定”相比，“办法”规范的事项更小、更细致，且侧重于规范程序，具有很强的操作性。

（3）“实施办法”是为贯彻实施某具体法律、法规、规章和上级规范性文件，结合本地区实际情况作出的具体操作规定。

（4）“意见”是指对重要问题提出见解与处理办法。

（5）“实施意见”是为贯彻落实上级有关文件精神，对某一时期的某项重要工作或重大活动阐明指导思想，明确目标任务，提出措施办法，作出具体安排，要求下级贯彻执行。

（6）“实施细则”是指有关机关或者部门为使下级机关或人员更好地贯彻执行某一法令、条例和规定，结合实际情况，对其所做的详细的、具体的解释和补充。

（7）“公告”是政府、团体对重大事件当众正式公布或者公开宣告、宣布。

（8）“通告”是在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。通告主要用于有关单位开展业务工作需要。

（9）“通知”是用于向特定受文对象告知或者转达有关事项或者文件，让其知道或者执行的公文。通知对时效性具有严格要求，它所传达的事项，往往要求受文者及时知晓或者迅速办理。

（10）“决定”用于对重要事项作出决策与安排。

此外，对需要立即制定规范性文件，制度论证又尚未完全成熟的特殊情况，一般使用“暂行”或者“试行”。“暂行”侧重于对时间效力的限制；而“试行”适用范围具有特定性。使用“暂行”或“试行”的规范性文件，按照规范性文件有效期制度的规定，有效期不得超过两年。

3.规范性文件的章、节设置。

规范性文件一般采取条文式或者段落式表述，以条或者段为基本单位，按照逻辑关系顺序排列，密切相关的内容配置在一条或者一段中。除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

规范性文件设章应当具备两种情形：一是内容较多，篇幅较长。二是结构复杂有划分层次的需要。只有当规范性文件除总则、附则、法律责任外，至少有两部分以上的相对独立的内容才考虑分章，也即一个规范性文件至少应有五章内容才设章。第一章一般集中规定制定规范性文件目的、依据、适用范围、原则、管理体制等贯穿整个规范性文件的内容；最后一章集中规定带有补充性质的实施时间、废止某个规范性文件或者授权制定实施细则等内容。

设章的规范性文件每章都应当有章名，章名应当能够概括本章的全部内容或者范围，一般概括为一项内容或者至多用一个“与”连接两项相关内容。各章之间应当以序数形式连贯排列，另起一行居中，冠以“第一章”“第二章”等。

规范性文件设节的情形：节只能在规范性文件设有章的情形下存在，但并非所有的章都必须设节。在内容构成复杂，有必要分成若干部分予以规范的章之下可以设节。

设节的规范性文件每节都应当有一个切实反映和概括其内容的标题，表述要求与章相同。每章中的节都重新按独立的序数排列，即每章都从第一节起编，另起一行居中，冠以“第一节”“第二节”等。

4.规范性文件的条、款、项、目。

采取条文式表述的规范性文件，每个条文的内容都应当具有相对的独立性和完整性。一个条文一般规定一项内容，同一项内容一般规定在同一个条文中。

一条内容包含两层以上互相关联的意思，并不宜再划分为两条时，应当分款。一款内一般规定条中的一层意思，同一层意思的内容一般规定在同一款中。一个条文中可以设置多少款，应当根据条文的内容和层次来决定。一般为四款以内。

没有分款的条，或者包含两层以上意思的款，都可以分项。项的内容不具有相对的独立性和完整性，各项的内容必须与列项的叙事内容相联系，才能表达完整的意思。通常在列举、分类时使用项的结构。

目是次于项并且隶属于项的结构单位，必须以项的存在为其存在的前提。只有在项的内容层次复杂，如果不分目确实难以表述清楚时，才能使用。

条、款、项、目的表述格式：条是以序数形式分段表述，条数按照统一连贯排列，用黑体汉字表述法条序数，如第一条、第二条……第一百零一条等。款一般以自然段的形式出现，相互间以句号区分，而不采用序数编码的形式。项是以序数形式分段表述，序数用小写汉字加括号，如（一）、（二）、（三）等。目也是以序数形式分段表述，并用阿拉伯数字不加括号排列，如1、2、3等。

（四）规范性文件的通用条文表述规范。

1.制定目的和依据。

规范性文件的制定目的和依据应当在规范性文件第一条或者第一段中综合表述。一般表述为：“为了……（制定目的），根据……（制定依据），结合……（管辖范围）实际，制定本……（文件体例形式，下同）。”

表述制定目的应当有针对性，力求简洁明了并具有内在逻辑性，一般采用由具体到抽象、由直接到间接、由微观到宏观的顺序来排列。制定依据一般只列举直接依据的法律、法规、规章以及其他有关上位规范性文件，不列举本机关及下级机关制定的规范性文件。规范性文件对上位法全部内容作出具体规定的，以书名号直接援引上位法全称的方式表述制定依据；规范性文件对上位法部分内容作出具体规定的，应当在上位法名称之后表明“的有关规定”；如果规范性文件是对上位法的某一条规定进行细化的，可以在依据中写明上位法的条款序号。无直接法律、法规、规章以及其他有关文件依据的，表述为：“为了……（制定目的），结合……（管辖范围）实际，制定本……。”

2.基本概念。

对规范性文件中基本概念的定义，一般表述为：“本……所称……（基本概念或者专用名词、专业术语），是指……（定义）。”定义必须清楚确切，不能使用含混的语词，不能用比喻，不能有歧义。

3.适用范围。

规范性文件的适用范围是指规范性文件适用的地域、对象和行为，一般采取地域、对象、行为的组合方式或者单一方式表达。

（1）单一表述。

规范性文件适用范围的单一表述，对特定行政区域通常表述为：“本……适用于……（地域名称）”；对对象通常表述为：“本……适用于……（对象名称，具体包括公民、自然人、法人、其他组织、国家机关、社会团体、企业事业组织、单位、个人等）”；对行为通常表述为：“本……适用于……（行为名称，一般直接写明行为的名称）”。

（2）组合表述。

对规范性文件适用范围的组合表述一般为：“本……适用于……（地域）从事……（行为）的……（对象）”“本……适用于……（对象）在……（地域）从事……（行为）”，或者“在……（地域）从事……（行为）的……（对象），应当遵守本……”“……（对象）在……（地域）从事……（行为），应遵守本……”。

（3）排除表述。

规范性文件适用范围有排除部分时，可以在适用范围的后面加“……除外”或者“……另有规定的，从其规定”。对介于适用与排除适用之间的，可以用“……可以参照本……的规定执行”的形式表述。

4.实施部门。

规范性文件中有关实施部门的表述，一般表述为：“州（……县或者市）……部门是本州（……县或者市）……的行政主管部门”或者“州（……县或者市）……部门负责全州（……县或者市）的……工作。”

规范性文件涉及两个或者两个以上实施部门的，可以表述为：“州（……县或者市）……部门、……部门是本州（……县或者市）……工作的行政主管部门，分别在规定的职责范围内（能够表明具体范围时则直接写明）负责本……的组织实施。”

规范性文件中规定有协同管理部门时，在按上述方式对主管部门进行表述后，对协同管理部门应当另设一款表述为：“……、……等部门按照各自的职责协同做好……工作。”或者“……、……等部门，应当在各自的职责范围内做好……工作”。

州级和县（市）的实施部门一起表述时，或者表述不特定县（市）的实施部门的，不写部门名称而笼统写为某一职能部门，即使用统称。州级行政部门单独表述的，应当实写部门名称。表述部门的名称，可以使用简称，但在第一次表述时应当使用全称，并在其后以括号注明简称，后文则都使用该简称。

5.指导方针和基本原则。

规范性文件的指导方针和基本原则，是指制定实施该文件应当遵循的基本指导思想和有关主体在公共管理实践中应当依据的基本准则。规范性文件的指导方针和基本原则应当有明确的上位法依据或者被工作实践所公认，表述应当简洁明确，并应当按一定逻辑顺序排列。

6.权利和义务。

权利和义务，也即行为模式的规范，在具体表述中按其性质可分为以下四种方式：

禁止性规范，即规定行为主体不得作出某种行为的规范。常用语有：“禁止……”“不得……”“不应当……”等。

义务性规范，即行为主体按固定的条件必须为某种行为的规范。常用语有：“应当……”“有义务……”“有责任……”“履行……职责”等。

授权性规范，即允许或者授予行为主体作出某种行为的规范。常用语有：“可以……”“有权……”“享有……权利”“不受……干涉”“不受……侵犯”等。

倡导性规范，即提倡行为主体为某种行为的规范。常用语有：“鼓励……”“提倡……”“支持……”等。

规范性文件中一个条文对同一主体设定权利和义务的，按不同权利、义务内容分款表述；一个条文就同一事项对不同主体设定相关联的权利或者义务的，按不同主体分款表述；互为权利和义务的特殊情形，可以在同一条或者同一款中同时表述。在规范性文件中设置权利义务应当注意管理相对人权利与义务的平衡、行政管理部门职权与职责的平衡，体现制定规范性文件的公正与公平。

7.法律责任。

法律责任是当事人不履行法定义务所产生的法律后果。无论是义务性规范，还是禁止性规范，都应当相应规定不履行义务的法律责任。法律责任的表述位置，一般接近规范性文件尾部，即置于权利义务之后、附则之前，未设置章节的，一般位于施行日期、废止事项等条文之前。

在规范性文件中表述的法律责任主要是行政责任，也可比较原则地表述刑事责任和民事责任。表述刑事责任，须在行政责任表述之后，概括表述为“涉嫌犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任”。在涉及到一方民事主体侵犯另一方民事主体合法权益时，也可以概括表述民事责任。行政责任则包括对不履行义务当事人的行政处罚、行政强制措施及其他行政处理，也包括针对违法违纪的行政机关工作人员的行政处分。行政处分的责任主体一般表述为“直接负责的主管人员”“其他直接责任人员”。

8.法律救济。

鉴于《行政诉讼法》《行政复议法》等法律对救济途径已有明确规定，因此法律救济条款一般可省略不写。

9.附则。

附则是规范性文件设章情况下的最后一章。在规范性文件不设章的情形下，附则的内容按顺序写在规范性文件的末尾部，在实际操作中可根据具体情况设置以下内容：

（1）实施办法的制定。需要制定规范性文件予以规范的事项，一般应当在规范性文件中直接作出具体、明确的规定，不必规定由实施部门制定该规范性文件的实施办法或者其他配套规范性文件。确实需要有关行政机关制定实施规范性文件必须的配套性制度的，可以在相关条文中专款规定。

（2）过渡性条款。规范性文件设定的行为规范的施行，将影响或者改变原合法行为或者合法权利时，规范性文件应当设置保留或者保护原有行为或者权利的过渡性安排的相应条款。

（3）施行日期及有效期。规范性文件应当明确规定施行的具体日期，施行的日期应当为规范性文件公布之日起30日后，但是因保障国家安全、公共利益的需要或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家方针、政策执行的，可以自公布之日起施行。具体可表述为：“本……自……年……月……日起施行，有效期...年，期满自行失效。在有效期内，法律、法规、规章或者上级规范性文件另有规定，或者已按程序对本……作出废止、修改、失效的决定，从其规定。”根据需要，也可以表述为：“本……自发布之日起实施，有效期...年，期满自行失效。在有效期内，法律、法规、规章或者上级规范性文件另有规定，或者已按程序对本……作出废止、修改、失效的决定，从其规定。”规范性文件有效期最长不得超过五年，标明“暂行”或者“试行”的规范性文件有效期最长不得超过两年。

（4）废止事项。凡是采用废旧立新模式制定新规范性文件的，应当在附则中作出废止原规范性文件的表述。废止事项一般紧接在规范性文件施行日期之后作为一条来表述，并应当注明被废止规范性文件的文号和发布日期。

（五）规范性文件常用语言规范。

1.但书。

规范性文件中为表达对前段文字的转折、例外、限制、补充或者附加条件时，使用“但书”句式，以“但”“但是”“但……除外”“……除外”为连接词，多用于条文句尾。

2.惯用词和字。

（1）规范性文件对“可以”“应当”“或者”“如果”“按照”“依照”等连接词的使用，一般不简称为“可”“应”“或”“如”“按”“依”等。

（2）规范性文件中表示并列关系时，应当使用连接词“和”或者“与”。在作为连词时，条文中一般使用“和”，以连接两个并列的名词、动词或者短语。在章名中，一般使用“与”。一般不使用“同”。

（3）“依照”“按照”“参照”“遵照”都是引出某一标准作为依据的用语。“依照”和“按照”后面一般直接引出依据。“依照”通常引出法律规范作依据。“按照”引出的通常不是法律规范，而是某种规则、标准、命令、指示。“遵照”一般不直接引出依据，而通常与“执行”连用，表述为“遵照执行”。“参照”是参考依照的意思，通常是指以某一规定或者标准作为参照物，以其作为处理事务的重要依据。参照适用的情形一般不在适用范围内，且执行部门有一定的自由裁量权，可以根据实际情况进行调整。

（4）规范性文件条文中使用“应当”和“必须”，属设定义务的条款，义务主体如不履行义务，则要承担相应的法律责任。两者在程度上有差别，条文式规范性文件一般情况下使用“应当”，段落式规范性文件在有特殊针对性时，可以使用“必须”予以强调。

（5）规范性文件中使用指示代词指人或者指物的，一般使用“其”“其他”表述，不得使用“他”“她”或者“其它”。

（6）规范性文件中“二”和“两”的使用应当注意区分。“二”在条文中一般只作为序数使用，例如“第二种”；也可以在表示小数、分数、百分数和多位数时使用，例如零点二、三分之二、百分之二等。在一般量词前，表示数量的多少，要用“两”，例如“候选人两人”“两年以上”“两个月内”“两次申请”等。

（7）行为主体的表述。

公民、法人和其他组织/公民、法人或者其他组织。使用“和”与“或者”的区别在于，“公民、法人和其他组织”表示一个集体概念，视作一个抽象整体；“公民、法人或者其他组织”表示个体概念，意指每个主体。

‚组织和个人/单位和个人。“单位”的概念没有确切的内涵和外延，在计划经济体制下运用的较多。在市场经济体制下，应当避免使用行政色彩浓厚的“单位”表述。“组织”的概念包含了所有以团体形式存在的实体，恰与“个人”对应，应在制定规范性文件中统一使用。

ƒ当事人/管理相对人。“管理相对人”是一个行政法上的学理概念，是抽象表述管理的对象。法律、行政法规从未使用“管理相对人”的表述。因此，在制定规范性文件时如要表述管理的对象，应当具体表述为公民、法人、其他组织或者特定的对象。在特指与特定事项有关的对象时，可用“当事人”来表述。

3.慎用词。

在制定规范性文件使用语言时，应当尽量避免使用意思笼统、不明确的词，能够具体规定的，尽可能量化、具体化这些词指代的含义。这些慎用词有：“有关”“及时”“按规定”等。

4.数字使用规范。

条款中的日期、序数、量数、比例数、百分数，以及行政处罚罚款的幅度和数额，均用阿拉伯数字表示。如果没有特别说明，“以上”“以下”“以内”“期满”均包含本数，“超过”“不满”“以外”不包含本数。

5.标点符号的运用。

分项的列举结构一般适用分号，最后一项适用句号。

三、修改规范性文件的技术规范

修改规范性文件有两种方式：一是对原文件大部分内容和体例结构进行修改，文件名称不变；二是对文件的部分条款或者内容进行修改，原文件名称和体例结构一般保持不变。修改规范性文件的结果，修改机关一般采取通知或者决定（以下简称决定）的形式对外发布，具体格式如下：

（一）名称：……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）的决定或者……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件的决定。

（二）正文部分：第一，交代修改规范性文件的理由、依据、修改机关和修改范围等项内容。第二，对原文件的部分条款或者内容进行修改，其中对多个文件进行修改的，应当分别列举每个文件有关条款的具体修改情况，仅对一个文件进行修改的，应当依次列举有关条款的修改情况，具体表述方式为：

1.将第×条：“……”修改为：“……”；

2.将第×条中的：“……”修改为：“……”；

3.将第×条第×款：“……”修改为：“……”；

4.增加一条作为第×条：“……”；

5.增加一款作为第×条第×款：“……”；

6.删去第×条（第×款）；

7.将第×条第×款、第×条第×款中的：“……”均修改为：“……”；

……。

此外，根据本决定对部分文字、标点符号和条文顺序作了相应的调整和修改。

（三）结尾部分：第一，交代决定的生效日期。第二，另起一段交代文件重新发布事项，一般表述为：“《…………》（文件名称）根据本决定作相应修改后发布实施。”或者表述为：“《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件根据本决定作相应修改后发布实施。”

对规范性文件进行修改，应当在修改决定后随附修改后的规范性文件全文，并在修改后规范性文件的标题下方加括号表述文件发布情况，一般表述为：“根据……年……月……日……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）的决定修改发布”，或者表述为：“根据……年……月……日……（修改机关名称）关于修改《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件的决定修改发布”。

四、废止规范性文件的技术规范

规范性文件的废止，一般有三种方式：一是规范性文件有效期满，文件自行失效；二是在新规范性文件中明确规定废止旧规范性文件；三是制定机关根据清理规范性文件结果或者工作需要通过专门的废止决定或者通知（以下简称决定），废止规范性文件。

通过专门的决定废止规范性文件，具体格式如下：

（一）名称：……（废止机关名称）关于废止《…………》（文件名称）的决定或者……（废止机关名称）关于废止《…………》（文件名称）等（文件数量）件文件的决定。

（二）正文：鉴于……（废止规范性文件的简要理由），……（废止机关名称）决定，废止……年……月……日……发布的《…………》（文件名称）或者《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件。

（三）结尾部分：要交代决定生效日期，一般表述为：本决定自……年……月……日起施行。另外，废止多个文件的，要交代附件，一般表述为“废止的《…………》（文件名称）等……（文件数量）件文件目录”，其中目录内容应当包括序号、文件名称、发布机关及日期和说明（废止理由）等内容。

本技术规范自2023年6月5日起施行，有效期两年。